【經貿財稅】為如何解決工業區的閒置土地進一言

2017/11/29

 

賴清德院長上任後致力於拚經濟,11月上旬連續五天舉行「為企業服務」的記者會,以排除企業投資的障礙,其中對於「缺地」的問題,聚焦於盤點、以及運用現有747公頃的工業區閒置土地,預定支用前瞻基礎建設135億元的經費,並在五年內釋出1,442公頃的產業用地,以滿足企業設廠投資需求。我們固然肯定賴院長所提出「公有土地優惠釋出」、「民間閒置土地輔導釋出」、「產業用地開發與更新」的三大策略,但也必須指出以下兩點的疑問,同時提出兩點建議。

首先,近年來的工業用地不足,土地供需失衡的問題,直接反映的是工業區的土地政策之執行不當,而這又涉及到產業創新條例第46條,對於中央主管機關或各縣市政府在開發產業園區土地的使用、收益、管理及處分。由於工業區或產業園區的土地必須配合國家經濟發展的政策,政府可以按照其區位、承購對象、以及出售價格,或是向行政院報備,以專案核准出售。而此次比較大的政策爭議是,政府未來將針對閒置土地輔導業者設廠或媒合租售,超過兩年者開罰並要求改善;賴揆的說法是,「對地不對人」,「閒置三年的土地才是主要對象,而且不會折價拍賣,保障原地主的權益」。為了要一次解決長久以來工業區土地「囤地牟利」的作法,閒置三年的土地歷經三個階段之後的「公開強制拍賣」,就算不牽涉到憲法「保障私有財產」恐有違憲之虞的爭論,產業創新條例修法增訂「罰款」和「拍賣」的條款,姑且不論是否會比土地稅法第21條所規定,依照地價稅的基本稅額加徵二到五倍「空地稅」的效果更好,政府以「違反公共利益」為由介入私有土地的強制拍賣,是否有當,仍然有很大的討論空間。

其次,從1960年開始歷經30年的「獎勵投資條例」開始,「促進產業升級條例」接棒,乃至於如今的「產業創新條例」,政府過去徵收土地,做為工業開發的使用,如今卻演變成為賴院長「產業用地開發與更新」的時代背景,這是不分政黨、從中央到地方必須承擔的共業。此次行政院決定動支前瞻計畫的45億元補助地方政府設置「在地園區」,能否發揮帶動地方產業發展的引導功能,則是另一項令人感到擔憂的政策作為。2014年10月經濟部所核定的「產業升級轉型行動方案」,曾經針對台商返台投資和在地廠商擴廠的需求,提出「活化既有土地」和「增設適地性用地」的兩大主軸,產業用地的閒置只是現況之一,其他的現況還包括:「產業用地價格上漲」、「產業園區面臨環評審查困境」、以及「產業園區面臨徵收法令困境」。換言之,賴清德院長所提出的解決方案,並沒有針對這三個更根本的問題提出因應對策;「七年之病,求三年之艾」,賴院長的「公有土地優惠釋出」、「民間閒置土地輔導釋出」、「產業用地開發與更新」的三大策略,都沒有告訴企業界如何解決「土地價格高漲」、以及「環評審查」和「徵收法令」這些更重大的投資障礙。

基於以上所言,針對協助企業界取得工業區的土地,以促進地方的產業發展,我們有兩點建議:

第一,如果政策目標是推動地方的產業發展,而試圖從目前眾多閒置的工業區用地著手的話,則究其根源,政府更應該做的事情是盤點目前各個工業區的座落區位,以及現有進駐廠商所屬的產業別,在這個盤點的基礎上所進行的政策規劃才有實質的意義。細究我國成功的產業園區可以發現,周邊是否有聲譽卓著的大學無疑是重要的觀察指標,竹科旁邊有清大和交大,南科旁邊有成大,大學城不只能夠提供足夠的專業人才,也因為生活與交通環境的便利,進而能夠凝聚足夠的人氣和宜居的環境。位於農業縣而乏人問津的工業區,一方面人口外流,當地人口老化,另一方面則因為年輕世代外移,而導致缺工或是招募困難,留不住勞工和人才,地理區位及生活環境無疑是重要的因素。

第二,根本的問題在於「缺地的地方不缺人才和市場;而不缺地的地方,則是發展不起來具有地方產業特色的工業區」。長期以來,我國城鄉發展所自然形成北中南各大都會,很難因為政府單方面的政策措施,而在短期間會有所改變。

就現況而言,要如何連結在地產業特性的優勢,恐怕是力有未逮。唯一可以做的還是回歸到中央,針對環評程序的曠日費時,以及協助地方地府設置單一窗口,彙整處理行政流程相關問題,在解決民間土地用地管理不易、以及地方政府土地治理權限不足時,依據不同縣市的產業發展型態和用地需求現況,進行不同因地制宜的「滾動式」土地活化,才是未來國家產業發展之福。